（原标题：“先立后破”的内涵是什么？）

       提问：李后强 四川省委、省人民政府决策咨询委员会副主任，成都市社会科学界联合会主席，四川省社会科学院原党委书记

       中央经济工作会议强调：“调整政策和推动改革要把握好时度效，坚持先立后破、稳扎稳打。”请问“先立后破”的内涵是什么？如此强调有何深意？

 

       解读：杨振 中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授

       破与立是辩证统一的关系，在破与立中前进是事物发展的基本规律。逻辑上看，存在着“先破后立”和“先立后破”两种工作方法。“先破后立”，顾名思义指的是先破旧，而后再立新。“先立后破”是针对“先破后立”而言的，指的是先创造出新机制，然后在此基础上再打破旧机制。由此，“先立后破”也通常要求“不立不破”，即不建立新机制，就不能破坏原有的机制。调整经济政策，推动各领域改革，客观上都要处理好破与立的辩证关系。

       此次中央经济工作会议强调“先立后破”，可以从本质要求、政策导向和具体领域三个维度把握其核心要义和精神实质。

       第一，从本质要求看，中央强调“先立后破”，是稳中求进工作总基调的题中应有之义。推动我国经济高质量发展，既要遵循正确的指导思想，也要坚持有效的工作方法。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视对新形势下经济社会发展规律的探索，在实践中形成的习近平经济思想，成为做好我国经济工作的根本遵循。在领导经济工作的具体实践中，我们党不断深化对经济工作的规律性认识。特别是党的十八大以来的历次中央经济工作会议一贯强调的稳中求进工作总基调，成为做好我国经济工作的重要方法论。习近平总书记特别指出，稳中求进工作总基调是我们治国理政的重要原则。面对需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，做好当前经济工作要稳字当头、稳中求进、稳扎稳打。中央强调“先立后破”，无疑是落实好稳中求进工作总基调的内在规律性要求。

       第二，从政策导向看，中央强调“先立后破”，是对政策运行中的系统性偏差进行校准。一方面，对少数地方和部门“先破后立”甚至“只破不立”的行为进行纠偏。实际经济工作中，少数地方、部门在贯彻中央部署和政策执行中，特别是在调整政策和推动改革时，没有处理好稳和进的关系，“只破不立”简单“一刀切”的现象仍然存在。另一方面，对部分政策实施带来的“合成谬误”和“分解谬误”进行纠偏。在部分行业领域，多部门多项管制政策短期内同时密集出台，没有注意到政策出台的时度效，有的还以行政指令干预或限制市场主体的经济行为，从而对事关经济发展和社会稳定的重要行业形成系统性约束，抑制了微观市场主体活力。虽然从单个部门看政策是合理的，但从全局来看，出现了政策“合成谬误”问题。同时，也有一些系统性全局性任务部署，本不要求各地整齐划一地推动和完成，但仍被不恰当地分解到各部门、各地方甚至各时段，层层加码也时有发生，从而可能偏离既定的总体目标，由此带来的政策“分解谬误”影响了全局性战略部署。“合成谬误”和“分解谬误”，虽然从表象上看是政策“先立”，但从执行结果对政策目标的偏离看却出现了“先破”。中央强调“先立后破”，有助于统筹协调政策、校准政策偏差。

       第三，从具体领域看，中央强调“先立后破”，在推进碳达峰碳中和过程中有着重点体现。推进碳达峰碳中和，是党中央作出的事关全局和长远的重大战略决策。完成这一战略目标，长期看需要对能源结构和产业结构进行深层次调整。但在推进碳达峰碳中和的过程中，有的地方立足当前忽略长远，没有把握好“先立后破”这个原则，简单机械地执行“去煤化”，盲目限制传统能源使用。也有的地方“盯住目标忘记改革”，出现了长期目标短期化、全局目标碎片化的现象，盯住了减碳数量和时间进度，但没有同步推进有助于减碳的激励性制度改革。从而出现了“碳冲锋”“跃进式”和“运动式”减碳等行为方式，甚至还出现“拉闸限电”影响正常生产生活的现象，这些都是不符合党中央要求的。中央强调“先立后破”，就是要求尊重我国能源利用的基本国情和客观实际，更多从构建长效体制机制的维度推进碳达峰碳中和。

       实现碳达峰碳中和，不可能“毕其功于一役”，更不能在关乎国家能源安全保障的重大问题上采取“先破后立”的做法。事实上，我国是一个“富煤贫油少气”的国家，这样的能源禀赋特征，自然决定了我国能源消费短期内仍以煤炭为主，而能源消费结构转变是一个长期任务。数据显示，2010年我国一次能源消费结构中，煤炭占比达到69%，至2021年这一比例仍高达56%。2021年，全社会60%左右的发电量仍由火力发电提供。近年来，有的地方大力发展光伏发电、风电等新能源项目，没有把能源安全保障作为能源转型的前提，在新能源供给基础尚未夯实的条件下就谋求退出传统能源体系。中央经济工作会议强调，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本资源禀赋，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。这个要求，是坚持“先立后破”统筹推进碳达峰碳中和最为重要的先决条件。

       我国微观市场主体的碳排放行为，需要被合理地纳入到市场价格体系中。长期以来，企业“为碳排放污染支付费用”，远没有像“为劳动力支付工资”那样天经地义和深入人心。按照传统观念认知，人们倾向于将环境看作公共物品。由于企业没有承担与破坏环境相一致的成本，企业碳排放带来负外部性，导致了私人成本与社会成本的分离。在这个观念认知下，碳排放增加的根源被认为是市场失灵。相应地，在制度设计上就更倾向于非市场化的制度安排，矫正负外部性、对碳排放征税、提供环境公共物品，自然也就成了政府的职能。

       但自20世纪60年代以来，经济学对环境污染等负外部性行为有了新的看法，不再将污染带来的负外部性仅归咎于市场失灵，而是将“环境相关的产权是否被清晰界定”视作问题的主因。企业是否拥有碳排放权，拥有多大规模的排放权，这些权利一旦经由政府清晰界定，并容许其在市场上交换，同样有助于缓解环境污染外部性问题。由于观念认知发生转变，更多引入和依靠市场机制，逐步成为政府应对环境问题的政策可选项。此时，要减少企业的碳排放，不再依赖政府指令关停碳排放规模大的企业，而是可以利用市场机制为企业减少碳排放提供内在制度激励。可以说，正是由于观念认知上的“先破后立”，才有了减碳制度设计上的“先立后破”。

       我国着力推进的区域和全国性碳排放权交易，就是在总量控制下利用市场机制减少碳排放的一项创新性制度安排。这个制度安排，大大改变了对微观市场主体的减碳行为激励，具有典型的“先立后破”特征。在传统模式下，企业若减少碳排放，要在环保设备上投入资本，这时减少碳排放意味着企业成本增加而利润减少；新的制度安排下，企业仍需在环保设备上投入资本，但是减少碳排放的同时增加了可供交易的碳排放权，企业可利用碳排放权交易市场获利，这时减少碳排放就意味着企业可以增加利润。制度是约束行为的关键。减污降碳，提高能源使用效率，在新制度安排下自然成为企业主动的行为选择。

       在碳排放领域引入市场机制，并不意味着政府可以袖手旁观。恰恰相反，有效市场的运行更需要积极有为政府的支撑。政府不仅需要合理确定碳排放总量，还要对市场主体碳排放权进行清晰界定，同时也要构建起一个便利交易、高效统一的碳排放交易市场。2021年7月，全国碳排放权交易市场开始启动上线交易，这是我国建设全国统一碳排放权交易市场的重要一环。中央经济工作会议和政府工作报告都提出，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。这个要求重在通过“立”长效体制机制“破”减污降碳顽疾，也是坚持“先立后破”统筹推进碳达峰碳中和的关键之举。